完善法律制度有效懲戒誠信失范

     導讀
  近幾年來,行政黑名單作為一種兼具事前預防和事后懲罰的新型治理方式,有效彌補了傳統治理方式的不足,在社會治理中廣泛運用,取得了良好社會效果。不過,行政黑名單亦存在合法性不足、過度濫用等質疑。行政黑名單是否屬于一種行政處罰手段?應如何對其進行規范?本期“聲音版”編發一組專家觀點,敬請讀者關注。

  黑名單是指行政機關或者司法機關依據法律規范,基于一定管理目的所設立的、記錄行為人違法信息和相應信息的信息記載,載體形式通常表現為名錄和數據庫。黑名單制度近年來應用愈加廣泛。不但在行政管理中被行政機關廣泛運用,而且在信用懲戒中,也被司法機關大量采用。應該承認,黑名單制度對于行政規制和失信懲戒而言,都起到了積極作用。但因為規范缺失,該制度在實踐中日漸暴露出泛化與濫用的風險。為保障當事人和利益相關人的合法權益,促進司法和行政的進步,應該對這項制度予以完善和規制。

  嚴格意義上說,黑名單制度的運用包括了三個階段,有權機關在不同階段所采取的行為不同,所承擔的義務也就不同,對其進行規制的重點也有所不同,需要建立健全的法律制度亦不同。

  第一階段,對違法信息進行采集。這個階段,主要是有權機關依法對各種違法信息進行收集。立法應該對違法信息的采集予以規范,確保有權機關做到依法采集,確保采集公平公正,堅決杜絕選擇性采集。

  第二階段,創建黑名單。即有權機關經過審核,將確認無誤的行為人及其違法信息納入黑名單。這一階段涉及數個法律問題。一是創建黑名單的主體。由于黑名單制度會對違法行為人的權益甚至是基本權利造成克減,應該嚴格遵守法律保留原則,由法律明確規定哪些領域哪些部門可以創設黑名單。即除了全國人大、全國人大常委會通過法律明確授權行政機關和司法機關在特定領域創設黑名單之外,行政法規、地方性法規、規章、規范性文件一律不得授予行政機關和司法機關創設黑名單的權限。

  二是創建黑名單的標準。并非所有違法信息都應該納入黑名單,依據比例原則,只有違法行為的社會危害性達到一定程度才能被納入黑名單。從現有立法來看,創建黑名單的標準顯然不夠明確,導致實踐中各地在具體把握上情況不一。建議立法明確界定納入黑名單的判斷標準,預防黑名單制度泛化和濫用。

  三是創建黑名單的法律責任。黑名單一旦確立,不但會成為對違法行為人實施懲戒的依據,還會向社會公開,勢必對違法行為人帶來一系列不利的法律后果。因此,如果有權機關創建的黑名單出現失誤,給違法行為人甚至利益相關人造成不當損害,根據信賴保護原則,有權機關應當承擔相應的法律責任。立法不但要對此作出明確規定,還要賦予違法行為人相應的救濟途徑,保障其合法權益。

  第三階段,公布黑名單。黑名單一經創建就會向社會公布。公布的原因主要有兩個:一是有的違法行為人并不知道自己被納入了黑名單,有權機關通過公布活動讓其知曉自己已經“榜上有名”,便于其采取相應的補救措施,盡快履行法定義務,從而盡早被撤下黑名單。二是廣而告之,在警示社會公眾的同時更為重要的是,讓社會公眾知曉違法行為人的違法信息,既保障公眾的知情權和監督權,也便于公眾作出正確的行為選擇,抵御各種潛在風險(包括生命健康風險和交易風險),從而保障公眾的人身權和財產權。

  當然,面向全社會公布黑名單,其實質是利用信息規制,與其他管理手段形成合力,共同促進行業自律和市場良性競爭,妥善地維護正常交易秩序、維護公平正義,有效治理誠信失范。盡管公布黑名單在一定程度上會對違法行為人的聲譽造成影響,也會影響其潛在交易機會等,但公布是面向社會公眾作出的,并非直接對違法行為人進行處置,不會直接產生、改變或消滅某種法律關系,也不會直接增加或減少違法行為人的權利義務,因而不應該被視為懲罰措施,這僅僅只是一種事實行為。

  即便如此,立法也需要對黑名單公布的內容作出嚴格的限定,尤其要明確界定個人信息和違法信息,諸如違法行為、違法情節、違法原因、違法動機、違法后果等與違法事實相關的信息原則上應該予以公布,但個人信息尤其是個人敏感性信息是否公布,要在兼顧隱私權保障的前提下,酌情予以權衡。此外,公布黑名單的程序也需要嚴格規制。比如,依據準確原則,正式公布之前應該有必經的審查程序、預先告知程序,并賦予違法行為人和利益相關人提出異議的程序性權利;公布之后應有更正程序,一旦發現黑名單信息有誤,有權機關必須及時予以修正;還應建立補充公告程序,即對于公眾比較關心的、社會影響較大的違法信息,在黑名單公布之后,有權機關還應對違法事實的演進情況、對違法行為人的處置措施和違法行為人的改正糾錯情況等予以公布。

  需要說明的是,黑名單制度本身并不是一種懲戒措施。有權機關將違法行為人及其違法信息納入黑名單,只是為了建立相應的檔案信息,是要對被列入名單的違法行為人加強管理。對違法行為進行懲戒是應該的,只不過懲戒措施并不必然與黑名單制度掛鉤。在任何領域,立法都會對違法行為的制裁作出相應規定,有沒有黑名單制度,并不會改變立法已有的規定。至于將黑名單告知其他機關,與之一起實施聯合懲戒措施,往往是因為行為人的違法行為涉及多個部門管轄,應該由多個部門根據管理權限依法懲處。簡言之,黑名單制度并非處罰措施,不應被納入行政處罰法之中。


來源: 法制日報 作者: 禹竹蕊, 四川行政學院教授、碩士生導師


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